Restablecimiento de la Legalidad Urbanística y Orden de Demolición: Argumentos de Defensa

La recepción de un expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística sitúa al propietario ante un riesgo de alcance patrimonial directo: la orden de demolición de lo construido, a su costa y con posibilidad de ejecución forzosa. Conviene precisar desde el inicio que este procedimiento no es sancionador —persigue reponer la realidad física alterada, no castigar— y que se rige por plazos y trámites propios cuya inobservancia por la Administración constituye, en la práctica, la principal línea de defensa. El régimen sustantivo corresponde a la legislación urbanística de cada comunidad autónoma, sobre la base estatal del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015) y de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común.

Índice de contenidos

• ¿Qué es el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística?
• Diferencias con el expediente sancionador y con la revisión de la licencia
• Fases del procedimiento y plazo de resolución
• La orden de demolición: cuándo procede y cómo se ejecuta
• Prescripción y caducidad: la primera línea de defensa
• Argumentos de defensa frente a la orden de demolición
• Terceros adquirentes de buena fe y garantías del artículo 108.3 LJCA
• Responsabilidad patrimonial e indemnización
• ¿Cuándo necesito un abogado especialista en disciplina urbanística?
• Preguntas frecuentes

1. ¿Qué es el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística?

Es el procedimiento administrativo mediante el cual el Ayuntamiento —o, en su caso, la administración autonómica— reacciona frente a obras o usos ejecutados sin título habilitante o al margen de sus condiciones, con la finalidad de restaurar el orden jurídico infringido y la realidad física alterada.

Su objeto no es imponer un castigo, sino determinar si lo ejecutado es legalizable. Si lo es, se concede un plazo para solicitar la licencia o presentar la declaración responsable correspondiente. Si no lo es —por resultar disconforme con la ordenación aplicable—, procede la demolición o la reposición a costa del interesado. Esa naturaleza no sancionadora explica que el expediente pueda tramitarse en paralelo al procedimiento sancionador sin vulnerar el principio non bis in idem.

2. Diferencias con el expediente sancionador y con la revisión de la licencia

• Expediente sancionador: impone una multa por la infracción cometida, con plazos de prescripción propios y con todas las garantías del procedimiento sancionador. Es independiente y compatible con el de restablecimiento.
• Expediente de restablecimiento: ordena legalizar o demoler. No tiene naturaleza sancionadora ni finalidad represiva.
• Obras amparadas por licencia: si existe un título habilitante en vigor, la Administración no puede ordenar sin más la demolición. Debe anular previamente la licencia mediante revisión de oficio (artículo 106 de la Ley 39/2015) o declaración de lesividad e impugnación judicial (artículo 107). Ordenar la demolición sin ese paso previo constituye un vicio invalidante de primer orden.

3. Fases del procedimiento y plazo de resolución

Aunque la regulación de detalle es autonómica, el esquema es común: acta de inspección, incoación del expediente con posible suspensión inmediata de las obras, trámite de audiencia y prueba (artículo 82 de la Ley 39/2015), informe técnico sobre la legalizabilidad de lo ejecutado, resolución y, en su caso, requerimiento de legalización o de demolición.

El plazo máximo de resolución lo fija la norma autonómica. Su transcurso sin resolución expresa produce la caducidad del procedimiento, conforme a los artículos 25.1 b) y 95 de la Ley 39/2015, al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio susceptible de producir efectos desfavorables. La caducidad obliga al archivo, si bien la Administración puede incoar un nuevo expediente mientras no haya prescrito la acción de restablecimiento.

4. La orden de demolición: cuándo procede y cómo se ejecuta

La orden de demolición procede cuando lo ejecutado no es legalizable o cuando, siéndolo, el interesado no solicita la legalización en el plazo concedido. Es un acto administrativo ejecutivo: firme en vía administrativa, la Administración puede llevarlo a efecto mediante los medios de ejecución forzosa de los artículos 99 a 105 de la Ley 39/2015, señaladamente la ejecución subsidiaria a costa del obligado (artículo 102) y las multas coercitivas reiteradas (artículo 103).

La demolición puede además acordarse en sentencia, en cuyo caso su ejecución se rige por los artículos 103 y siguientes de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con el régimen específico de imposibilidad legal o material de ejecución del artículo 105.2, de interpretación restrictiva.

5. Prescripción y caducidad: la primera línea de defensa

Los plazos para ejercer la acción de restablecimiento son autonómicos y suelen oscilar entre cuatro y quince años desde la total terminación de las obras. Dos precisiones resultan decisivas:

• El dies a quo es la terminación completa de lo ejecutado, no su inicio. La acreditación de esa fecha —mediante certificado técnico, fotografía aérea fechada, altas de suministros, declaración de obra nueva o datos catastrales— corresponde a quien alega la prescripción.
• La mayoría de legislaciones autonómicas excluyen la prescripción cuando las obras se sitúan en suelo no urbanizable de especial protección, zonas verdes, viales, espacios libres o dominio público, supuestos en los que la acción no decae por el transcurso del tiempo.

A ello se añade la caducidad del propio expediente por exceso de plazo, ya señalada, que obliga al archivo aunque el fondo del asunto sea desfavorable al interesado.

6. Argumentos de defensa frente a la orden de demolición

Además de la prescripción y la caducidad, la defensa suele articularse sobre los siguientes motivos:

• Legalizabilidad de lo ejecutado. Si la obra es conforme con la ordenación vigente al tiempo de resolver, procede la legalización y no la demolición. Conviene aportar proyecto y solicitud de licencia dentro del plazo concedido.
• Existencia de título habilitante. Licencia en vigor, declaración responsable eficaz o silencio positivo —con el límite del artículo 11.4 del texto refundido de la Ley de Suelo, que impide adquirir por silencio facultades contrarias a la ordenación—.
• Obras preexistentes o fuera de ordenación. Edificaciones anteriores a la exigencia de licencia o consolidadas conforme al régimen de fuera de ordenación o asimilado que reconozca la norma autonómica.
• Proporcionalidad. Cuando la disconformidad afecta solo a una parte de lo construido, la reposición debe limitarse a esa parte, sin extenderse a elementos ajenos a la infracción.
• Vicios de procedimiento. Omisión del trámite de audiencia (artículo 82 de la Ley 39/2015), falta de motivación (artículo 35), incompetencia del órgano que resuelve (artículo 47.1 b)) o defectos de notificación que hayan generado indefensión.
• Error en la determinación del obligado. La orden debe dirigirse a quien resulte responsable conforme a la norma aplicable —promotor, constructor, técnico o propietario actual—, sin confusiones que impidan una defensa eficaz.
• Prueba técnica de contraste. Un informe pericial sobre la antigüedad, el volumen o el uso efectivo de lo edificado resulta con frecuencia determinante, tanto para la prescripción como para la legalizabilidad.

En vía judicial cabe además solicitar la suspensión cautelar de la orden conforme a los artículos 129 a 136 de la Ley 29/1998, ponderando la irreversibilidad del derribo frente al interés general en el restablecimiento.

7. Terceros adquirentes de buena fe y garantías del artículo 108.3 LJCA

La orden de demolición sigue al inmueble, de modo que el adquirente posterior puede verse afectado aunque no interviniera en la infracción. Para atenuar esa consecuencia, el artículo 108.3 de la Ley 29/1998 exige que, antes de proceder a la demolición acordada judicialmente, se adopten las medidas necesarias para asegurar el pago de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe.

El Tribunal Supremo ha precisado el alcance de esa exigencia en su sentencia de 21 de marzo de 2018 (rec. 141/2017), en la línea de la de 21 de septiembre de 2017 (rec. 477/2016): la garantía es una actividad cautelar integrada en la ejecución de la sentencia, no exige la previa determinación de las indemnizaciones en un procedimiento separado de responsabilidad patrimonial y, por tanto, no puede convertirse en un obstáculo indefinido para el derribo. Quedan fuera del concepto de tercero de buena fe quienes pudieron oponerse a la construcción, señaladamente el promotor y el titular de la licencia anulada.

8. Responsabilidad patrimonial e indemnización

Cuando la demolición trae causa de la anulación de una licencia otorgada por la Administración, el perjudicado puede reclamar la indemnización de los daños sufridos por la vía de la responsabilidad patrimonial regulada en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. El artículo 48 del texto refundido de la Ley de Suelo contempla expresamente, entre los supuestos indemnizatorios, la anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras.

La cuantificación exige acreditar el daño efectivo —coste de la edificación, gastos de derribo, tributos satisfechos, pérdida de valor— y la relación de causalidad, así como valorar la eventual concurrencia de culpa del perjudicado, que puede moderar o excluir la indemnización.

9. ¿Cuándo necesito un abogado especialista en disciplina urbanística?

La intervención de un despacho especializado en urbanismo y ordenación del territorio resulta especialmente aconsejable cuando:

• Se ha notificado la incoación de un expediente de restablecimiento o una orden de suspensión de obras.
• Se ha dictado orden de demolición o se ha iniciado su ejecución subsidiaria o mediante multas coercitivas.
• Se ha adquirido un inmueble sobre el que pesa un expediente de disciplina urbanística anotado o no anotado en el Registro.
• Se tramita en paralelo un expediente sancionador con propuesta de multa.
• La demolición deriva de la anulación judicial de una licencia y procede valorar una reclamación de responsabilidad patrimonial.

El primer análisis debe centrarse en tres puntos: la fecha acreditable de terminación de las obras, el plazo máximo de resolución del expediente y la legalizabilidad técnica de lo ejecutado. De ellos depende, en la mayoría de los casos, el resultado del asunto y la estrategia en vía contencioso-administrativa.

10. Preguntas frecuentes

¿La orden de demolición es una sanción?

No. El restablecimiento de la legalidad urbanística tiene naturaleza restitutoria, no represiva, y por ello es compatible con la multa que se imponga en el expediente sancionador sin vulnerar el principio non bis in idem.

¿Qué ocurre si el Ayuntamiento tarda demasiado en resolver el expediente?

Se produce la caducidad del procedimiento (artículos 25.1 b) y 95 de la Ley 39/2015), con archivo de las actuaciones. La Administración puede iniciar un nuevo expediente si la acción de restablecimiento no ha prescrito.

¿Puede demolerse una obra construida hace más de quince años?

Depende de la normativa autonómica y de la clase de suelo. En suelo no urbanizable de especial protección, zonas verdes, viales o dominio público la acción suele ser imprescriptible, sin que el transcurso del tiempo impida la reposición.

¿Me protege haber comprado la vivienda de buena fe?

No impide la demolición, pero el artículo 108.3 de la Ley 29/1998 obliga a asegurar el pago de la indemnización que corresponda al tercero de buena fe antes de ejecutar el derribo acordado judicialmente.

¿Puedo legalizar la obra una vez iniciado el expediente?

Sí, siempre que resulte conforme con la ordenación aplicable en el momento de resolver. La solicitud de legalización debe presentarse dentro del plazo concedido en el requerimiento.

Conclusión: claves frente a una orden de demolición

Frente a un expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, la defensa eficaz se construye sobre datos verificables: cuándo terminaron realmente las obras, qué plazo tenía la Administración para resolver, qué título amparaba lo ejecutado y si lo construido es hoy legalizable. Esos elementos deben identificarse en las primeras semanas, porque el trámite de audiencia y el plazo de legalización son cortos y condicionan toda la estrategia posterior.

En MW Abogados analizamos el expediente, articulamos la defensa técnica y jurídica y asumimos su impugnación en vía administrativa y contencioso-administrativa, así como las reclamaciones de responsabilidad patrimonial derivadas. Si ha recibido una orden de demolición o la incoación de un expediente de disciplina urbanística, puede contactar con nuestro despacho para una valoración inicial del asunto.