El fraude en contratos menores es uno de los problemas más frecuentes en la contratación pública española. El contrato menor es un procedimiento ágil y sencillo para cubrir necesidades puntuales de escasa cuantía, pero también uno de los mecanismos más susceptibles de uso irregular. Cuando se recurre a él de forma sistemática para eludir los procedimientos ordinarios de licitación, se puede incurrir en fraude en contratos menores con consecuencias jurídicas graves. Conocer cuándo el encadenamiento es legítimo y cuándo resulta ilegal resulta esencial tanto para los gestores públicos como para las empresas que contratan con la Administración.
Índice de contenidos
- ¿Qué es el contrato menor?
- Marco normativo aplicable
- El principio de unidad funcional: la clave del análisis
- No todo encadenamiento es fraude
- Cuándo el encadenamiento se convierte en irregularidad o fraude
- Indicios de fraccionamiento fraudulento
- Consecuencias jurídicas del fraude en contratos menores
- ¿Cuándo necesito un abogado especialista?
- Preguntas frecuentes
1. ¿Qué es el contrato menor?
El contrato menor es la modalidad de contratación pública que no requiere licitación ni publicidad previa. Se adjudica directamente al contratista. Su utilización está condicionada al cumplimiento de dos requisitos acumulativos: que el objeto no supere determinados umbrales económicos y que la duración no exceda el plazo máximo legalmente establecido.
La Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), fija los umbrales actuales en 40.000 euros para contratos de obras y 15.000 euros para suministros y servicios (IVA excluido). La duración máxima es de un año, no prorrogable. Estos límites delimitan el campo de aplicación legítima de este procedimiento.
2. Marco normativo aplicable
El régimen del contrato menor se articula principalmente en el artículo 118 de la LCSP. Esta norma debe interpretarse junto con el artículo 99 LCSP, que prohíbe expresamente el fraccionamiento del objeto del contrato para eludir los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación. Asimismo, son aplicables los principios generales recogidos en el artículo 1 LCSP: transparencia, publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminación.
En el plano del control externo, la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y los órganos autonómicos equivalentes ejercen funciones de fiscalización sobre el uso del contrato menor. El Tribunal de Cuentas puede declarar la responsabilidad contable derivada de un uso irregular de esta figura, lo que incluye los supuestos de fraude en contratos menores por fraccionamiento.
3. El principio de unidad funcional: la clave del análisis
El principio de unidad funcional es el criterio central para determinar si varios contratos menores constituyen, en realidad, un único contrato artificialmente fragmentado. Cuando varias prestaciones forman parte de una misma unidad funcional —responden a una misma necesidad, tienen el mismo objeto material o pertenecen a un único proyecto—, deben contratarse conjuntamente. Esto es así aunque su ejecución se desarrolle en momentos o fases distintas.
La unidad funcional no se define por criterios formales, sino materiales. Lo decisivo es si las prestaciones son partes de un todo que, considerado globalmente, superaría los umbrales del contrato menor. Cuando existe unidad funcional, el expediente debe tramitarse unitariamente, con las garantías de publicidad y concurrencia que ello implica. Ignorar este principio es la raíz del fraude en contratos menores más habitual.
4. No todo encadenamiento es fraude en contratos menores
La existencia de varios contratos menores con el mismo proveedor, o la contratación reiterada de prestaciones similares a lo largo del tiempo, no implica automáticamente fraude o irregularidad. La LCSP no prohíbe celebrar sucesivos contratos menores. Lo que prohíbe es fragmentar artificialmente un único objeto contractual para eludir las obligaciones procedimentales.
Pueden ser perfectamente legítimas situaciones como la contratación periódica de servicios puntuales y autónomos entre sí, la atención a necesidades imprevisibles e independientes que no pueden planificarse conjuntamente, o la ejecución de obras cuya separación responde a una justificación técnica o funcional real. Lo determinante es siempre si existe unidad funcional entre las prestaciones: si la hay, la fragmentación es ilícita; si no la hay, la contratación independiente es válida.
5. Cuándo el encadenamiento se convierte en fraude en contratos menores
El uso del contrato menor deviene irregular o fraudulento cuando existe la intención o el efecto de eludir las normas sobre publicidad, concurrencia y adjudicación. No es necesario acreditar dolo para apreciar infracción del artículo 99 LCSP. La mera constatación del efecto elusivo puede ser suficiente para declarar la nulidad o para generar responsabilidad.
Los supuestos más habituales de encadenamiento irregular son los siguientes. En primer lugar, la división de un único proyecto en lotes cuyo importe individual no supera el umbral, pero que sumados lo sobrepasan claramente. En segundo lugar, la contratación recurrente con el mismo proveedor de prestaciones idénticas o similares durante un mismo ejercicio presupuestario, sin justificación de necesidades autónomas. En tercer lugar, la prórroga encubierta mediante un nuevo contrato menor una vez vencido el plazo máximo del anterior. Finalmente, la ejecución escalonada de una obra de cierta entidad mediante sucesivos contratos de reforma o mantenimiento que, considerados globalmente, constituirían una obra mayor.
6. Indicios de fraude en contratos menores por fraccionamiento
Los órganos de control y los tribunales han identificado señales que, valoradas conjuntamente, permiten apreciar la existencia de fraccionamiento contrario a la normativa. Entre los más relevantes se encuentran los siguientes: adjudicación reiterada a un mismo contratista de prestaciones análogas en un corto período; identidad o gran similitud del objeto de los contratos; ausencia de justificación de la necesidad diferenciada de cada encargo; coincidencia de fechas de adjudicación próximas entre sí; importes sistemáticamente cercanos —pero por debajo— del umbral legal; y ausencia de memoria justificativa que acredite la idoneidad del procedimiento empleado.
La valoración de estos indicios es siempre casuística. Un indicio aislado no determina por sí solo la existencia de fraude en contratos menores. Sin embargo, la concurrencia de varios de ellos genera una presunción de irregularidad que el órgano gestor debe poder desvirtuar con documentación suficiente.
7. Consecuencias jurídicas del fraude en contratos menores
El fraude en contratos menores puede acarrear consecuencias en distintos planos jurídicos. En el ámbito contractual, los contratos celebrados en fraude de ley son nulos de pleno derecho conforme al artículo 39 LCSP. Esto puede dar lugar a la restitución de las prestaciones ejecutadas y a la correspondiente liquidación de los trabajos realizados.
En el ámbito disciplinario, los funcionarios o empleados públicos responsables pueden incurrir en responsabilidad por infracción de las normas de contratación, constitutiva de falta muy grave. Cuando el fraccionamiento ha causado un perjuicio para los fondos públicos, el Tribunal de Cuentas puede exigir responsabilidad contable. En los casos más graves, la conducta puede tener relevancia penal, en particular cuando concurren los elementos del delito de prevaricación administrativa o de los delitos contra la Hacienda Pública.
Para las empresas contratistas, participar conscientemente en una estructura de fraccionamiento puede comprometer su capacidad de contratar con la Administración en el futuro, mediante la imposición de prohibiciones de contratar.
8. ¿Cuándo necesito un abogado especialista?
Contar con asesoramiento jurídico especializado resulta especialmente recomendable en los siguientes supuestos:
- Cuando la Intervención u otro órgano de control ha emitido un reparo sobre contratos menores tramitados por su entidad y necesita articular la respuesta adecuada.
- Cuando ha recibido una notificación del Tribunal de Cuentas relativa a posible responsabilidad contable por fraccionamiento de contratos.
- Cuando su empresa ha sido excluida de un procedimiento de contratación o se le ha impuesto una prohibición de contratar vinculada al fraude en contratos menores.
- Cuando, como gestor público, necesita diseñar un sistema de contratación que garantice el cumplimiento normativo y minimice el riesgo de impugnaciones.
- Cuando quiere impugnar contratos adjudicados por una Administración mediante fraccionamiento contrario a derecho.
En MW Abogados contamos con experiencia en asesoría y defensa en materia de contratación pública, tanto en la fase de licitación pública como ante los órganos de control y los tribunales contencioso-administrativos.
9. Preguntas frecuentes sobre fraude en contratos menores
¿Cuántos contratos menores puedo celebrar con el mismo proveedor en un año?
La normativa no establece un número máximo de contratos menores con el mismo proveedor. Lo relevante es si su objeto forma parte de una unidad funcional que, considerada globalmente, superaría el umbral del contrato menor. Si las prestaciones son autónomas e independientes entre sí, la contratación repetida puede ser perfectamente legítima y no constituye fraude en contratos menores.
¿Es obligatorio solicitar varios presupuestos en un contrato menor?
El artículo 118 LCSP no exige con carácter general la solicitud de varios presupuestos. Sin embargo, sí requiere que el órgano de contratación compruebe que no se está alterando el objeto del contrato para evitar los umbrales y que el precio sea adecuado al mercado. Muchas entidades locales y autonómicas han establecido en sus instrucciones internas la obligación de recabar al menos tres ofertas, reforzando así los principios de concurrencia y transparencia.
¿Puede una empresa denunciar el fraccionamiento ilegal de contratos?
Sí. Cualquier empresa con interés legítimo puede impugnar la tramitación irregular de contratos menores ante el órgano de contratación, ante el Tribunal Administrativo de Contratación Pública competente o, en última instancia, ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Conclusión
El fraude en contratos menores por fraccionamiento es un riesgo real tanto para los gestores públicos como para las empresas contratistas. Su uso requiere rigor y conocimiento preciso de los límites legales. La frontera entre la contratación ágil y el fraccionamiento fraudulento pasa, siempre, por el análisis de la unidad funcional de las prestaciones. Si se encuentra ante una situación de riesgo o ya ha recibido alguna actuación de control o supervisión, en MW Abogados podemos analizar su caso, evaluar las opciones disponibles y ofrecerle la defensa más eficaz.